揭仲的國防與中共軍事專題研究

五月下旬，國內媒體披露兩則中華民國與美國軍事交流的消息。

第一是美軍發布我空軍現役軍官著制式、有我國軍階的迷彩軍服，於今年二月赴關島參與「太平洋防衛者二○一九」（Pacific Defender 19）交流的消息與照片。

第二是我海軍為推動潛艦國造，向美國洽談「建造專案管理」與「戰系裝備整合」等技術協助的軍售案過程中，美方要求我軍將平時潛艦訓練的活動區域告知美方。

我方軍階軍服現身多國軍事交流

令人意外的是，在海軍司令部隨後發出的聲明中，證實美方確實提出這項要求，且我方正「審慎評估」中，僅否認美國的要求與潛艦國造案有關。

這兩則消息，在國內注意力都被總統初選與貿易戰所吸引的情況下，毫不意外地成為「一日新聞」；但這兩則消息其實對中華民國與美國軍事交流的動向，提供了重要的具體線索，後續發展值得密切關注。

首先，我國軍官著制式迷彩軍服參與「太平洋防衛者二○一九」交流的照片與內容，來自關島美軍今年二月就已經發布的圖片與新聞稿。雖然美軍近年已有條件開放我赴美進行軍事交流的人員，可依現場實際需要，穿著配有我軍軍階的軍服參與，但仍嚴格要求非經美方同意，不得對外公布相關的內容與影像。

即便是在一二年後，美國官方開始發布我高階國防官員在美國拜會或出席儀式的影像，但畫面中的我方官員都未穿著軍服。

而這次美方不但主動公布我軍軍官著軍服參與交流的照片，甚至在原本的圖說中還註明：「太平洋空軍安全部門主管、美國空軍上校羅伯．弗雷德里克森，於二月二十日在關島安德森空軍基地與台灣空軍中校劉志堂會晤。」不排除是美國軍方在一八年三月《台灣旅行法》（Taiwan Travel Act）經總統川普（Donald Trump）簽署生效後，刻意將原本低調的雙邊軍事交流活動檯面化，以便在不對中國大陸造成太大刺激的情況下，回應國會對提升與中華民國軍事交流的要求。

更值得注意的是，在美軍原先所發布的新聞稿中，似乎暗示我軍軍官也和參與此次交流的其他國家軍官一道觀摩同時在關島舉行，由美國、日本、澳洲等國空軍參演的「北方對抗二○一九」（Cope North 2019）多國聯合演習中的機場防衛操演項目。

為台觀摩多國聯合軍演創造先例？

在此之前，雖然美國已開放我軍各級軍官，參與某些有美國其他盟邦軍事人員共同出席的典禮、會議與訓練課程，例如印太司令部司令的交接典禮、軍售裝備使用國的年會和印太司令部所轄亞太安全研究中心（Asia-PacificCenterfor Security Studies, APCSS）的訓練課程；但在演習的部分，美方雖已同意我軍派員觀摩美軍自己的演習，甚至派出排級單位前往美國進行實彈射擊，或與美軍實施協同訓練，卻仍未開放美軍和其他盟邦軍隊共同參加的多國聯合演訓讓我方參與，不論是參加演練、受訓或派員觀摩。

以往我方曾數度要求派員觀摩兩年一度的美軍「環太平洋演習」（Rim of the Pacific Exercise, RIMPAC），均遭美方拒絕，即為最明顯的例證。

然而，此次若美軍真的同意我現役軍官利用參與「太平洋防衛者二○一九」多國軍事交流的機會，觀摩做為交流活動之一的「北方對抗二○一九」多國聯合演習，極有可能是美軍嘗試透過某些模糊地帶，替我軍參與美軍主辦的多國聯合軍事演習創造「先例」。

雖然這張照片與圖說疑似因為中共的抗議，已被美國官方撤除；修改後的官方新聞稿也將提及我方的部分刪除，但這並無法改變此一對我有利之「先例」已被創造的事實。

特別是在美國於一八年五月二十三日，以中共將南海爭議島礁軍事化為由，公開宣布撤回邀請共軍參加當年的「環太平洋軍演」後；若二○年共軍仍未受邀，則「太平洋防衛者二○一九」所形成的先例，是否能替我軍派員觀摩二○年「環太平洋演習」創造出有利的空間，值得密切關注。

在美方要求我軍將潛艦訓練活動區域告知美方的部分，雖然海軍司令部在聲明中，將美方提出要求的動機解釋為「避免發生水下碰撞意外」，但實際狀況更像雙邊正就日後雙方潛艦的水下識別問題進行溝通。

可能為潛艦部隊協同行動做規畫

在○一年美國宣布軍售八艘潛艦給我國後，到一四年的這段時間內，美國海軍作戰部門、特別是潛艦部隊對我軍擴充潛艦兵力一直不太贊成。主要原因就是當時雙邊的軍事交流，在通訊、行動與戰術計畫的協調等方面仍十分欠缺，使美國海軍擔心在此種狀況下，我軍潛艦兵力的擴充只會增加美軍潛艦敵我識別的困難度。

而此則消息不僅證明雙方確實已就水下兵力的行動與協調，初步達成某些安排；未來此一溝通過程是否會將雙邊的軍事交流，引導朝日後雙方水下兵力能「協同行動」的方向發展，就格外令人期待。

https://www.new7.com.tw/SNewsView.aspx?Key=%25&i=TXT20190529152208S8Z&p=2

在美國總統川普（Donald Trump）準備重啟與大陸貿易戰前夕，美國軍方透露兩艘美國飛彈驅逐艦普雷貝爾號（USS Preble）及鍾雲號（USS Chung-Hoon），在五月六日駛入南沙群島中由中共實質控制的南薰礁及赤瓜礁的十二浬範圍內。美軍第七艦隊發言人杜斯（Clay Doss）表示，這是「挑戰過度的海洋主張，並依照國際法維護航道通行」。

一二年前南海通行未針對中共

美軍六日在南海的「航行自由行動」（Freedom of Navigation Operations, FONOPs），不僅是二○一九年以來美國海軍水面艦隻在南海的第三次，也是川普一七年一月二十日就任總統以來的第十二次。若從一五年十月二十七日歐巴馬（Barack Obama）總統決定在南海對中共進行戰略抑制性的航行自由行動起算，依據媒體公布則是第十六次。

事實上，自冷戰結束到一二年中共開始在南沙群島進行大規模的填海造陸與設施興建工程前，美國並不認為在南海的航行自由受到多大的威脅，在南海所實施的航行自由行動也並未特別針對中共。

從一九九二年到二○○九年，美國對中共實施了八次航行自由行動，在數量上與越南的五次、馬來西亞與印尼的七次差不了多少，甚至還低於菲律賓的十四次與柬埔寨的九次。且美軍在執行時，不會刻意透露相關的行動細節，有時甚至連被挑戰的國家都未察覺。可見在那個階段，美國在南海的航行自由行動並未特別針對中共，不帶有戰略抑制性。

美國海軍雖然從一五年十月二十七日起，對中共執行具戰略抑制性的航行自由行動，並開始對外界透露行動細節，但在歐巴馬任內，還是相對顯得保守審慎許多，不僅數量只有四次，每次行動前都需要經過華府嚴格的個案審查。在執行時雖會派遣軍艦進入中共所控制島礁十二浬的範圍內，但基本上是以不間斷、直接通過，且不做相關演練的「無害通過」（innocent passage）模式。

制約「過度海洋主張」例行化

因此，嚴格來說，歐巴馬任內挑戰的僅是通過中共所控制島礁十二浬範圍內，毋須提前通知中共或獲得中共批准，形同間接承認中共擁有島礁主權，並可依附這些經過人工化的島礁形成十二浬的領海，因而在華府引發不小的批評。

而在川普任內，不僅將原本的逐案審查改為由國防部將全年度的執行計畫一次送交華府審查，使美軍在南海對中共過度海洋主張的挑戰例行化、頻繁化；在執行方式上，也與歐巴馬時期有了顯著的變化。在一七年五月二十四日川普任內首次的南海航行自由行動中，美國驅逐艦不但駛入距美濟礁僅六海浬的範圍內，並以「之字航行」方式繞行約九十分鐘，過程中還進行「搶救落水人員」演練。美方直接挑戰中共認為美濟礁擁有十二浬領海的主張，也向外界表明中共這些透過人工方式改變地貌的島礁，不能擁有《國際海洋法》所賦予的海洋主權權益。

另一個美軍挑戰的重點是，一九九六年中共根據《中華人民共和國領海及毗連區法》公布的西沙群島領海基線。例如一八年五月二十七日，美軍派遣飛彈巡洋艦「安提坦號」（Antietam）與飛彈驅逐艦「希金斯號」（Higgins）駛入西沙群島十二浬內，還在趙述島、東島、中建島和中共在西沙最大的基地永興島附近演習。隨後又在十一月二十六日與一九年一月七日，兩度派遣軍艦進入中共宣稱擁有主權的西沙群島島礁十二浬範圍內，其中包括永興島在內。

川普政府之改弦易轍，大幅提升在南海、針對中共的戰略抑制性航行自由行動之頻率與強度，主要原因是華府體認到中共是南海所有聲索國中，最有能力對其他聲索國進行「強制外交」（coercive diplomacy）的國家，因此美國除了要維持足以平衡中共的能力，也要讓其他聲索國相信美國有意願協助它們對抗中共的壓力。而加強航行自由行動就被視為美國承諾的具體象徵。

例如在前述一八年五月二十七日西沙群島的航行自由行動後，時任美國國防部長馬提斯（James Mattis）就在二十九日表示：「美方將持續對抗中國對南海主權的聲索。」

對中方島礁軍事化不會坐視不管

另一個原因是華府認為中共在南海島礁的建設，已形成以西沙群島的永興島和南沙群島的永暑礁、美濟礁和渚碧礁為核心、其他南沙島礁為支撐的防禦與監控體系，大幅度提升共軍對南海的監控與軍事投射能力，從而對美軍的進入和力量投送造成影響。美國遂在川普執政後，藉著大幅提升在南海軍事活動的頻率與強度以提醒中共，美國對其將島礁軍事化的作為會有所反應，也有對中共施壓的意味。

換言之，美國軍艦在南海的航行自由行動，已不僅僅是挑戰中共的過度海洋主張，還具有更多的政治與戰略意涵。

https://www.new7.com.tw/NewsView.aspx?i=TXT20190515153400EQG&fbclid=IwAR3D9jGqS-21z1QUIRUCC5KdU9kctDFoByGhjdSGaezbp21eDkzT3D-0JAs

《路透社》（Reuters）在四月二十四日突然發布，根據「兩位要求匿名的美國官員」透露的消息，法國巡防艦「葡月號」（Vendemiaire）於四月六日（應為美國時間）通過台灣海峽。《路透社》在報導中還分析此次葡月號的台海航行，顯示「美國的盟友也愈來愈主張擁有在中國大陸附近航道的航行自由」。

航行自由是為因應海洋私有化

自美國從去年七月開始常態性地派遣軍艦通過台灣海峽，還刻意將消息公開後，類似的行動就常常被部分媒體和政治人物冠上「航行自由」的名義。但實際上，從去年七月迄今的數次美國軍艦台海穿越，和這次由美國刻意釋放消息的法國葡月號台海航行，是否符合美國官方所定義的航行自由，其實頗值得商榷。

美國所謂的「航行自由行動」（Freedom of Navigation Operations, FONOPs），是一九七九年所制訂「航行自由計畫」的一部分，主要目的是挑戰其他國家的「過度海洋主張」（excessive maritime claims）。其緣起是第二次世界大戰後，許多原本的殖民地紛紛獨立建國，導致沿海國家的數目快速成長，並試圖將對海洋的管轄權擴展到習慣上被視為公海的區域。

為因應此一危及航行自由的海洋「私有化」趨勢，美國政府遂在七八年指派一個特別小組，負責研究如何在不締結條約的情況下，確保美國在世界各水域自由航行的權利。

而此一小組在經過研討後，認定若美國對沿海國家過度海洋主張不清楚表態，這些主張就將隨時間推移轉變為正式國際法，因此美國必須透過以「軍事宣示」為主的行動，明確表示絕不默認的立場。

兩岸都未宣稱台灣海峽為內水

為落實特別小組的主張，美國政府就在七九年制訂航行自由計畫，以「維護美國在確保航行自由方面的國家利益」；在執行時主要透過外交抗議、航行自由和多邊磋商等三項行動，其中第一項與第三項由美國國務院負責，至於計畫的核心──航行自由行動，則由美國國防部派遣艦機前往相關海域進行「武力展示」來實施。

此一航行自由計畫在提出後，歷任美國政府均常態性地實施，以便在《海洋法公約》的模糊地帶，維護美國在相關海域的航行和飛越自由。

依照前述美國對航行自由行動的定義，在兩岸都未公開宣稱台灣海峽為「內水」（領海基線內的海域），且各國的船隻、包括軍艦在內，在航經台灣本島與中國大陸沿岸十二浬範圍外的海峽水域時，已有很長一段時間未遭遇任何阻礙，台灣海峽似乎並不存在來自兩岸任何一方、符合美國所定義的過度海洋主張。

因此，無論是這次法國軍艦的航行，或美國從去年七月以來數度派遣軍艦通過台灣海峽的行動，其實都不符合美國對航行自由行動的定義。

值得注意的是，以往美國執行航行自由行動時，為避免過度刺激沿海國家，很少透露行動的具體時間、地點與兵力等細節，有時甚至連被挑戰的國家都未察覺。

不過，此一做法在近年明顯轉變，特別是當中共從二○一二年起，對南沙島礁進行大規模填海造陸與設施興建工程後，美國不僅擔心中共會藉此要求擴大相關的海洋權利，進而對美軍在南海的行動自由造成限制，也擔心若不強力表態，將使南海周邊國家對美國失去信心。

因此，美國除了自一五年十月起，開始派遣軍艦在南海執行航行自由行動，更一改以往低調的作風，主動對外發布相關執行細節，對中共具有強烈針對性。而此一主動公布行動內容以擴大武力展示效果的做法，也被美軍帶入台灣海峽，包括這次葡月號的台海航行，雖然不是執行航行自由行動，但也足以營造包括台灣海峽在內的亞太區域，並非中國大陸勢力範圍的印象。

不過，六日法國葡月號巡防艦此一並不特別罕見、每年至少一次的台海航行，卻意外引出一個新事態。那就是媒體報導中共國防部發言人任國強在二十五日的例行記者會中，聲稱這艘法國軍艦在七日「過航台灣海峽期間非法進入中國的領海」，引發北京是否已片面決定將台灣海峽視為內水的疑慮。

北京國防部與外交部發言不同調

但在中共國防部所公布當日例行記者會的畫面與文字中，卻未見到相關內容，中共官營媒體也沒看到相關報導。

中共外交部發言人耿爽在答覆法國軍艦相關問題時則表示：「中國對外國艦船正常過航台灣海峽不持疑議，同時有關的行動需要符合國際法，需要遵守中國法律的規定。」似乎沒有將整個台灣海峽視為內水的意味。

由於迄今仍沒有任何一方明確說明葡月號的航跡，因此究竟是該艦確曾因某種緣故駛入中國大陸沿岸十二浬的海域，或僅是任國強一時「口誤」，還是北京真的已片面決定將台灣海峽視為內海，仍有待各方釐清。

https://www.new7.com.tw/talk/talkView.aspx?i=TXT201905011514099FN&fbclid=IwAR2aEbTrGupisyEtbeM3s-bgQ-mYzH41WwRCva6s3PMREjKOXgrtgtVDdvc