揭仲的國防與中共軍事專題研究

原文刊載於 2016 年 5月13日的  端傳媒

即將就任的蔡英文，要面對哪些國防軍事上的難題？

蔡英文將於5月20日就職。身為中華民國首位女總統暨三軍統帥，蔡英文及其國安/國防團隊在就任後，有哪些亟待處理的課題？筆者認為有下列五項：一、2017國防預算與高級教練機；二、常備兵役存續；三、軍售與華美軍事交流；四、頒布國家軍事戰略相關文件；五、勇固案與募兵制。

一、2017國防預算與高級教練機

蔡英文擔任董事長的「新境界文教基金會」，曾公布一系列《國防政策藍皮書》。其中第七號〈振興臺灣核心國防產業〉明白表示：2016年若民進黨重返執政，會努力將國防預算恢復到GDP的3％。雖然2017年預算的編纂工作已經展開，但從新政府就任的5月20日，到行政院確定總預算的8月中旬，還有近三個月。民進黨政府還是有可能從2017年起，就履行此一競選承諾。

一般而言，計算國防支出是否達年度GDP 的3％，要將國防部公務預算的歲出，與非營業基金合併計算。一般而言，若國防支出要達到年度GDP的3％，歲出至少需編列3490億至3600億。若與2016年的3217億相較，需增加273億至383億，不是一筆小數目。要達到承諾，對蔡英文與林全內閣將造成不小考驗。

在高級教練機部份，國防部原規劃自2017年起開始編列預算，以「國內合作生產」的方式，於2018年至2019年完成F-5E/F戰鬥機的汰換，2021至2022年完成AT-3教練機的汰換，總預算約700億元。由於蔡英文已明白宣示本案將以「自研自製」方式進行，此一計畫勢將調整。若民進黨政府仍要如期從2017年開始，則軍事投資建案文件、規劃期程和總預算需求的調整，須在8月中旬前完成。

同時，民進黨政府還需注意，因汰除時間延後，所衍生的F-5E/F結構安全問題。雖然台灣庫儲的F-5E/F零附件充裕，但「機背縱樑」和「垂直安定面」等結構問題，除投入經費補強或更換外，別無他法。

而在國內生產「高教機」的漢翔公司，也須面對《政府採購法》中，「研發與製造分離」的規定。民進黨政府若要推動高教機「自研自製」，也許該盡速以另立專法或修法的方式，排除「政府採購法」的限制。

二、2017是否續徵一年期常備兵役？

民進黨在大選前已宣布，將於執政後十個月內討論兵役制度問題；但在這個會議召開前，必須馬上做決定的，是2017年是否繼續徵集1993年次以前的役男入營，服一年常備兵役。

國防部原定從2015年底後，就不再徵召義務役役男服常備兵役；但2015年8月時，因國防部預判到當年年底，志願役人數仍無法達到計畫目標，遂宣布2016年將再徵集23,100名役男入營，以補足缺額。

值得注意的是，據傳行政院2015年8月進行跨部會協商時，國防部除提出2016年需求數外，也拋出2017年需求，只是未提供確切人數。國防部在2015年8月26日的記者會也指出，若2016年預估2017年無法達標，「2017年仍可能繼續徵兵」。

目前國軍總員額仍為21萬5千人，其中「編制員額」19萬6千人；若以90％計，「現員數」當維持在17萬5千人上下。但2015年6月底，國軍志願役官士兵現員數僅約13萬2000餘人，2016年志願役官士兵的「預算員額」也只有14萬9108人；在總員額維持不變的情況下，即使2016年順利招募到1萬5000人，扣除退伍人員後，可能還是會有不小的缺口。

考量相關徵兵作業與役男生涯規劃，2017年是否繼續徵兵？徵集人數約為多少？恐怕就成為三軍統帥蔡英文5月20日就職後，馬上要決定的問題。

三、軍售與台美軍事交流

除潛艦案，馬英九總統第二個任期中，另有多個爭取數年，卻未獲美方肯首的軍售案，包括F-16所用的AGM-154滑翔炸彈、AGM-158空對地距外飛彈、AGM-84H/K增程攻陸飛彈、AGM-88高速反輻射飛彈等四種精準彈藥，以及P-3C所用的「智能水雷」等。

此外，台美軍事交流的指標——台灣空軍飛行員到美國路克空軍基地（Luke Air Force Base）的飛行訓練，將於2017年年底屆滿。國防部高官曾在2015年下半年表示，本案已延到2019年，經查證應是該官員誤記。由於本案每年所需預算龐大（2016年預定送訓53員，預算約14.5億），國防部內一直有質疑；在2015年底更傳出國防部要求空軍，在今年下半年就「是否有必要持續」提出檢討報告。由於台灣最遲要在明年上半年告知美方，是否延續本案，這也將成為蔡英文就任後，需優先決定的課題。

平心而論，馬英九總統八年任期內，台灣與美方在軍事上進展最多的是雙邊人員交流。以往只有雙邊高層例行性會議，以及裝備銷售後的技術會議；後來逐漸深入到部隊觀摩、受訓、武器赴美試射甚至共同演習——在2016年公開預算書中，就可看到「參訪聯合戰備訓練中心暨觀摩基地演訓」、「觀摩夏威夷美軍史崔克旅演訓」、「空運演習」、「空軍聯合搜救演習」和「觀武系列演習」等。新政府就任後，軍事交流是否會受到「台北－華府－北京」三邊關係可能變化的影響，十分值得觀察，也構成蔡英文的國安/國防團隊的考驗。

四、頒布國家軍事戰略相關文件

依照《國防法》第三十一條，國防部應於每任總統就職後十個月內，向立法院公開提出《四年期國防總檢討》，說明新總統的戰略指導，作為未來四年國防施政的依據。民進黨在2015年9月2日的中常會中，也提及若2016年重返執政，將在總統就職後十個月內，一併公布《國家軍事戰略》，作為《四年期國防總檢討》的指導文件。

民進黨政府也不排除在執政後，於國防部下設立「國防產業協進小組」，由相關部會首長、立法委員代表、中科院院長、學界代表和產業界代表共同組成，就國防產業發展提出策略建議。新總統則在就職後十個月內，召開國家安全會議討論這些建議，然後訂出《國防產業發展策略》，作為後續產業發展、武器研發、產業規範制度，和武器採購的政策指導。

五、勇固案與募兵制何去何從

台灣受限於人口總數，不容易召募到17萬5千人的志願役官兵，這使馬總統決定推動「勇固案」，進一步裁減軍力。

國防部已在2015年上半年，大致完成國軍兵力規模與組織結構調整的規劃，並於2015年底、2016年初透過電腦模擬，推估「相對最適兵力需求」。國防部原本預計以五年時間，將總員額從21萬5千人，裁減為18至19萬人；組織結構則依「主戰單位數盡量不動，但內部組織調整」的原則，逐年進行。然而後來因立法院有意見，加以政黨輪替，暫停實施。

民進黨針對「勇固案」是否延續推動，曾在2015年9月2日的中常會中明確表示：「將減緩裁軍速度……勇固案暫不實施」。在「募兵制」部分，民進黨在2015年5月26日表示：「執政後，將在十個月內廣徵各方意見，於《四年期國防總檢討》中提出兵制主張」。在2015年9月2日的中常會中，民進黨也宣示將推動「改良式募兵制」，並獲蔡英文本人認可。

綜合相關論述，可判斷在蔡英文5月20日就職後，將以十個月的時間，先完成《國家軍事戰略》，再據以完成《四年期國防總檢討》，並說明「兵力規模」、「國軍結構」和「改良式募兵制度」的相關規劃；接著就以二到四年的時間，推動前述調整。

事實上，倘若無法宣布重徵1994年次以降的役男入營服常備兵役，國軍總兵力（至少現員數）的下修將無可避免。就算民進黨政府在2016年後，續徵1993年次以前的役男入營填補缺額，其人數也將快速減少：2016年估計約有3萬人、2018年即快速下降為1萬8千人，2019年更不足8千人。

而未來四年，防空飛彈指揮部和通資電軍，可能有不少人力需求。在此情況下，國軍兵力結構該如何調整，就成為蔡英文就任後最棘手的課題。（揭仲，淡江大學國際事務與戰略研究所博士）

https://theinitium.com/article/20160513-opinion-JieZhong-Taiwan-Military/

原文刊載於 2016年 5月12日 中國時報之"時論廣場"

陸戰隊66旅破天荒出現在下基地前，正、副連長同時看精神科的案例。近年國軍規模大幅縮減，國防部也數度採取行動，希望減輕部隊的業務量；但為何業務不堪負荷的狀況仍屢見不鮮？其中固然有個人因素，但在制度和內部文化上的缺失，也不容輕忽。

例如國軍公文傳遞過程中，常常可見「會辦」，表面上是慎重與溝通；但幾乎凡事「會辦」的結果，形成只增加業務量，卻很少有助於溝通的情形。以2013年的某道命令為例，該命令經電子公文發出後立即生效，按理下級不需表示意見。可是命令下到陸軍總部，業務主辦單位先送各單位會簽後，再轉發到某軍團；軍團和旅部也都依樣畫葫蘆。結果就是這道命令經過40多天，才發到旅的下級單位。

此外，國軍基層部隊下基地前，部隊幹部往往會先經過一番折磨。因為長久以來，國軍作業維持費都是按實際需求打好幾折編列；在有限預算優先支援高精密主戰裝備的情況下，多數基層單位碰到裝備故障或零件欠缺時，只能想辦法先交代過去再說。可是一旦下基地，人員與裝備的妥善都要符合一定的標準，累積多日的問題突然要限時解決，基層幹部的壓力可想而知。

外界對軍中事故的放大檢視，也是造成國軍業務繁多的原因。每當國軍發生意外或風紀事件時，為應付各界的「關注」，高層只得重申前令，甚至頒布新的嚴令，有時還加重連坐。殊不知，無論是「重申」或「新頒」，伴隨而來的就是一大堆宣導、示範與督導；加重連坐，可能使高階主官管為留下可供自保的紀錄，對所屬額外增加許多要求。

但前述文化和預算等問題存在已久，想在短期內大幅改善十分困難。也許國防部比較能做的，是增加基層單位的軍官編制數與現員數，讓單位有更多的幹部分擔壓力；中共自2015年啟動的軍改中，有一個不太引人注意的項目，就是試辦替若干「合成步兵營」增編參謀長與參謀人員，紓解基層單位的壓力。其次，就是持續提高士官的素質與職權，讓士官能扛起較多的管理任務；國軍原本有此計畫，這兩年卻因故沒有獲得足夠重視，十分可惜。（作者揭仲 為淡江大學國際事務與戰略研究所博士）

http://www.chinatimes.com/newspapers/20160512000427-260109

原文刊載於 2016年 4月1日 風傳媒 之 “觀點投書"

總統當選人蔡英文女士3月28日下午前往台中參訪航太產業，並一如預期作出下一代高教機將由漢翔公司「自研自製」的重大政策宣布。

現任國防部長高廣圻雖然在3月9日表示，下一代高級教練機將採「國機國造」，沒有外購的問題。不過，高部長的談話只是反應國防部在前年底、去年初就已經確定的政策，即未來的66架高級教練機不論是採用何種型號，除頭幾架可能需在原廠進行測試外，絕大部分的生產需在國內由漢翔公司進行，而且不能只是合作組裝。國防部也按照此一政策，在去年年底完成了所有的三階段建案作業。全案預算約700億，自民國106年起開始執行，108年開始獲得新機以汰換F-5E/F，109年底前將F-5E/F全數汰換，110年到111年執行AT-3的汰換工作。

蔡英文就任後若要調整此一政策方向，則首先該解決的是如何提升現役F-5E/F機隊的安全性。根據美國軍方在民國99年對我國F-5E/F機隊所作的評估，雖然庫儲零附件的數量尚稱充足，但由於機身部分重要結構，如「機背重樑」和「垂直安定面」等出現疑慮，「除非投入大量的維持經費，否則到108年，整體機隊效益將大幅下滑，風險也隨之提升」。在空軍早已決定從108年起汰除F-5E/F的情況下，近年國防預算對F-5E/F的投資僅以維持基本飛訓需求為主，未進行深度的延壽或結構補強；因此，若突然決定延後汰換，民進黨政府可能必須另外編列預算，大幅改善F-5E/F的機務狀況。

照蔡英文團隊的評估，「自研自製」將多耗時2至3年，並需投入額外450億元的研發與生產線籌建經費；雖未迴避「自研自製」將導致籌獲時間延後和預算需求大幅增加等代價，但認為籌獲時間僅「多耗時2至3年」，難脫過分樂觀之嫌！照漢翔董事長廖榮鑫近日受訪時所透露，IDF高教機預定「在新政府的未來4年內（即109年年中前），會先完成2架原型機的起飛」。照AT-3教練機的經驗，從民國69年9月首架原型機試飛，到民國73年第一架量產型出廠，中間經過近4年；這還是因為國防部在第二架原型機試飛前，就先在民國70年7月開始建立生產線的緣故。換言之，就算一切順利，則空軍取得第一架「自研自製」高教機的時間可能是民國113年，將F-5E/F全面汰除的時間則為114年，已較國防部目前規劃時程民國108年，晚了近5年。

但根據軍方先前委託相關單位所作的評估，雖同意漢翔有能力設計研發新一代的高教機，但不論是AT-3升級版或是IDF縮小版，所涉及的設計研改工作「並不如想像中的單純」；尤其是此型高教機要兼具「官校高級班」和「部訓」的功能，在機體設計和飛操軟體上所面臨的問題比較複雜；在原型機的完成和後續的飛試驗證方面，所需要的時間可能會比漢翔的「樂觀版」要長2到3年。屆時空軍的F-5E/F機隊、甚至AT-3機隊，若未經過一定程度的結構補強或延壽，還能不能維持一定的效益和安全性，不無疑問！

因此，民進黨政府若決心推動達高教機的「自研自製」，則當務之急是先撥出一筆預算，解決F-5E/F機隊和AT-3機隊延後汰換所可能產生的問題。

＊作者揭仲 為淡江大學國際事務與戰略研究所博士

http://www.storm.mg/article/95253

2013-08-10╱聯合報╱第A23版╱民意論壇╱揭仲

洪仲丘案重創國軍形象，士官階層遭受的質疑尤其嚴重，甚至已接近被妖魔化的程度；而處於驚弓之鳥狀態的國防部，也急就章地推出「士官制度改革方案」，重點指向「建立士官輪調制度」和「縮減士官權限」。這不但無助於改善國軍管理缺失，更會對國軍戰力造成不利影響。

目前國軍士官來源，「志願士兵轉服」和「士官二專班」，合計已占百分之七十以上，在心智成熟度、學歷落差和部隊實務熟悉度上，均已有所改善。

近代史上所有戰功彪炳的部隊，如二次大戰的德軍和美軍一○一空降師等，構成基層單位骨幹的，往往不是軍官而是士官，這點在特戰單位和高技術性的海空軍後勤單位尤其明顯。因為軍官為了歷練，必須輪流到不同的單位擔任不同的職務；士官由於任務單一，在專業技術上常比多數的基層軍官純熟。加上在同一單位長留久任，無形中會把部隊評價和個人成就做連結。例如影集「諾曼地大空降」中，在巴斯通包圍圈內，帶領、凝聚士兵度過難關的，不是連長和排長，而是一批從單位成立時就在的士官。但國防部卻要讓士官輪調，這根本與士官制度的目的不符！

要讓士官制度健全，除提升地位，也要給予機會，讓士官能扛起基層部隊的訓練、督導和任務執行規畫之責，讓軍官集中心思在指揮和管理上；其他國家的軍隊，還會刻意讓士官擔任比自身階級高的工作。像二次大戰時的德軍步兵連常只有二位軍官，讓資深士官長擔任排長；而在美國「三角洲」和「海豹」等特戰部隊中，執行偵察和突襲任務的小組，往往都是由士官長擔任指揮。國防部的改革方案卻要縮減士官權限，根本是反其道而行！

2011-04-13╱聯合報╱第A17版╱民意論壇╱揭仲

國防部在麻豆戰備跑道進行戰機起降操演，筆者肯定飛行員和地勤人員的表現，但質疑戰備跑道的戰術價值。

首先，國內各高速公路的戰備跑道，在規劃時都未考量戰機和地勤設施的疏散路線及掩蔽，戰時能發揮的作用非常有限！

以瑞典為例，戰機落地後，馬上可以從與戰備跑道相聯的公路支線上，疏散到附近森林中隱蔽並進行保修工作。反觀我國，一旦戰機在戰備跑道降落，不僅地勤人員和器材要從附近機場沿高速公路趕來，在台灣西部各戰備跑道都在中共導彈射程內的情況下，中共只要以導彈破壞戰備跑道附近的交流道或橋梁，就能阻止空軍從鄰近機場調動人員和物資，讓戰備跑道陷入無用武之地。

此外，當戰機降落在戰備跑道後，地勤人員要為戰機進行加油、整補及掛彈，至少要八十至九十分鐘，若要排除機件故障，可能會延長到四小時；若再加上後勤車隊到達現場所需的時間，則戰機滯留在戰備跑道上可能長達數小時之久。戰機在空蕩蕩、毫無掩蔽的公路上停留這麼久，就算沒被戰術導彈炸毀，也可能毀於後續的空襲。

綜上所述，國人對戰備跑道的功用不必給予太高的評價，但此一戰術作為在分散中共導彈火力、增加中共攻台作戰整體複雜度上，仍能有一定的價值。