揭仲的國防與中共軍事專題研究

原文刊登於 2016年7月11日的 《觀策站》

南海仲裁結果即將公布，美國與中共均派出多艘軍艦前往巡弋。然而，雙方看似劍拔弩張，卻已經有「鬥而不破」共識；仲裁結果出爐後，緊張情勢或許不會馬上緩解，甚至可能暫時升高，但發展成美國與中共直接軍事衝突的可能性已大幅降低。

從那些跡象可看出，華府與北京在南海問題上已決定「鬥而不破」。首先，美國雖出動包括雷根號航空母艦在內的多艘軍艦，但以南沙群島、特別是黃岩島附近海域為主；過去美國雖曾多次派機艦進入中共島礁12海浬範圍；但此次巡弋，迄今仍保持在距中共佔領島礁14至20浬範圍，刻意避免升高緊張。

中共雖動員三大艦隊上百艘艦艇，和數十架飛機，舉行「戰役級」大規模軍演，但演習地點卻是在海南島至西沙附近海域，非主權聲索爭奪最烈的南沙群島。演習海域除了早就是中共實質控制的區域，也遠離國際海空交通幹道，和美軍軍艦巡弋區也有距離，顯示中共的克制。

當雙方進行武力展示時，其他交往與磋商仍密切進行。中共參加「環太平洋2016」軍演的5艘軍艦，仍如期於7月初抵達夏威夷的珍珠港，隨即展開相關演訓。中共前國務委員戴秉國5日前往華府，據傳就有中共高層的授意。在戴秉國抵達華府後，美國國務卿凱瑞也主動要求與中共外長王毅，透過熱線進行磋商。中共國務院參事時殷弘也透露，雙方機艦雖在南海你來我往，但對「海空相遇行為準則機制」細化的談判工作仍不斷進行。

美國儘管軍事動作頻頻，卻多次對外透露可能動用武力的「紅線」，包括：盟邦受攻擊、中共在黃岩島填海造陸或進行軍事化，與南海航行自由受妨礙。但不跨越這些「紅線」，其實不會讓中共難堪。因為中共官方從未宣布要在黃岩島興建設施，也未干擾南海商業交通；因此，不採取這些行動，不會有「丟面子」的問題。更重要的是，長期以來，中共一直表示願透過「雙邊」談判進行協商，但遭各南海主權聲索國冷漠以對。如今，菲律賓新政府已表示不排除與中共進行雙邊協商；此一發展不僅讓北京可包裝為「外交突破」，來說服內部；在關係好轉之際，也使北京暫時沒有對黃岩島採取行動的必要，大幅降低美國與中共發生軍事衝突的可能性。

在華府、北京與馬尼拉已有「鬥而不破」的共識時，我方如何因應仲裁結果，就必需格外謹慎。因為早在520前，中共就已將蔡英文是否調整南海主權主張，與「法理台獨」連結。這也使仲裁結果若對中共不利、甚至否定九段線時，美國官方未必樂見我方大幅修正主權主張；因為美國的目的是增加中共行動成本、擴張對周邊各國的影響力，並向其他盟邦證明若遭中共威脅，美國會提供協助。絕無意願在此時與中共就南海和台灣問題進行攤牌。

因此，若蔡英文政府真的大幅調整對南海的主權主張，在中共、美國，和區域各國都有「鬥而不破」共識的情況下，最後情勢會如何演變，很難預料；屆時我方不無可能既賠上兩岸關係，又成為大國相互妥協下的犧牲者。

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原文刊載於 2016年4月11日 風傳媒之 “觀點投書"

馬英九與蔡英文3月30日舉行眾所矚目的「雙英會」。馬總統一如各界預期，主動就南海主權維護問題希望與蔡英文交換意見；但據會後轉述，蔡英文只強調「民進黨在南海議題上的立場、主權主張沒有改變」、「外界不要誤判」和「希望儘快了解相關史料」，未做出具體的說明與回應。蔡英文的保守回應，雖不免讓人有些失望；但也可反映出其執政後，在南海上所面臨課題的複雜性。

筆者認為，在民進黨執政後，蔡英文及其國安團隊在南海所要面對的課題，大致可分為二部分：第一是對馬總統任內諸多作為是否延續；第二則是對南海的主權論述是否調整。

馬總統任內諸多作為是否延續

平心而論，馬總統執政八年內，對南海主權維護著墨甚多，只是因為過於顧忌美國的反應，多數情況下寧可隱而不宣。例如經濟部在2011年4月，就已同意台灣中油公司在太平島及其周圍100浬海域設定石油與天然氣探礦權，總面積達13萬7381平方公里；在2015年4月期限屆滿前，又延長至2017年4月。台灣中油公司也在2012年10月派出測勘團隊，由海軍軍艦的護航前往太平島進行勘查；隨後又在2014年與2015年，在經濟部指導下，各至少進行一次「南海海域非生物資源調查」與「海域水文調查和探勘可行性評估」。

值得注意的是，「核定探礦權」和「資源探勘行動」具有高度的宣示性，也容易引發其他聲索國的關注。因此民進黨政府上任後，對將於明年（2017年）4月屆滿的「探礦權」該如處理？蔡英文政府是否會在今年下半年，主動或被動修改相關法律，讓屬國營事業的台灣中油公司能繼續向經濟部申請展延？又核准範圍是否縮小？相關資源探勘作業是否持續？就成為觀察蔡英文政府對南海主權態度的指標。

在防衛力量與海域執法能量方面，馬總統任內也有顯著提升。除了興建可供大型海巡艦駐守的碼頭、以「重裝運補」的名義派軍艦定期巡防南沙海域、將重型迫砲與防空砲搬上東沙島與太平島外，更在2014年4月派出由6艘海軍軍艦所組成的特遣艦隊，載運陸戰隊重返太平島，舉行大規模的「衛疆作戰」實兵演練。消息指出，雖然短期內太平島不會再有類似操演，但海軍已根據實兵演練所蒐集的地形與戰術資料，於台灣本島設置模擬演習區，使後續相關演練可在本島進行。海軍大氣海洋局也在2013年，費時45天完成南沙太平島與中洲礁的海道測量作業，並在同年於太平島附近海域放置觀測浮標。蔡英文執政後這些措施是否延續，也值得觀察。

同時，為回應立法院設立主權碑的要求，內政部也多次派員到中洲礁進行地形測量，並累積了可觀的資訊。執政後是否繼續推動，也考驗蔡英文政府的智慧。

南海主權論述是否調整

除前述由馬英九總統移交的課題外，蔡英文政府另一個要面的，就是對南海的主權論述是否調整；尤其是國際仲裁法庭可能會在5月下旬到6月中，就菲律賓所提仲裁案作出決定。居時不管結果為何，蔡英文政府勢將面對來自相關各方的關切、甚至是壓力。

筆者認為，盡管有若干民進黨立委對太平島主權維護有意見，但蔡英文和其國安團隊不可能放棄太平島和東沙島。畢竟，太平島的飛機跑道還是在民進黨第一次執政時闢建的；而民進黨在2014年12月4日於美國華府所發布的藍皮書中，也明白表示：「如果執政，將把南海太平島建設成為人道救助與災害防救的前置基地」。

真正要觀察的反而是民進黨政府是否會應美國「部分」政界人士，和南海其他主權聲索國的要求，並同時滿足部份深綠人士與中共疏遠關係的渴望，而在主權論述上做出調整。然而，若民進黨政府真的有意如此，建議最好還是能夠三思。因為此舉非但不會如美國「部分」政界人士所預期，讓中共在南海問題上縮手，反而會讓中共因為主權的內涵與現狀遭受嚴重挑戰，被迫採取比現在更積極、強勢的手段，藉由升高緊張情勢來迫使對手妥協，以塑造符合中共基本立場的「新」現狀；類似「強制外交」作為，中共在2012年7月到2014年11月的日本「國有化」釣魚台所引發的危機中，就已經實施過一次。在中共與美國、日本和區域各國，彼此間都有「鬥而不破」共識的情況下，最後情勢會如何演變，很難預料；屆時蔡英文政府不無可能既賠上兩岸關係，又同時成為大國相互妥協下的犧牲者，不可不慎。

＊作者揭仲 為淡江大學國際事務與戰略研究所博士

http://www.storm.mg/article/100205