揭仲的國防與中共軍事專題研究

原文刊載於 2016 年 5月13日的  端傳媒

即將就任的蔡英文，要面對哪些國防軍事上的難題？

蔡英文將於5月20日就職。身為中華民國首位女總統暨三軍統帥，蔡英文及其國安/國防團隊在就任後，有哪些亟待處理的課題？筆者認為有下列五項：一、2017國防預算與高級教練機；二、常備兵役存續；三、軍售與華美軍事交流；四、頒布國家軍事戰略相關文件；五、勇固案與募兵制。

一、2017國防預算與高級教練機

蔡英文擔任董事長的「新境界文教基金會」，曾公布一系列《國防政策藍皮書》。其中第七號〈振興臺灣核心國防產業〉明白表示：2016年若民進黨重返執政，會努力將國防預算恢復到GDP的3％。雖然2017年預算的編纂工作已經展開，但從新政府就任的5月20日，到行政院確定總預算的8月中旬，還有近三個月。民進黨政府還是有可能從2017年起，就履行此一競選承諾。

一般而言，計算國防支出是否達年度GDP 的3％，要將國防部公務預算的歲出，與非營業基金合併計算。一般而言，若國防支出要達到年度GDP的3％，歲出至少需編列3490億至3600億。若與2016年的3217億相較，需增加273億至383億，不是一筆小數目。要達到承諾，對蔡英文與林全內閣將造成不小考驗。

在高級教練機部份，國防部原規劃自2017年起開始編列預算，以「國內合作生產」的方式，於2018年至2019年完成F-5E/F戰鬥機的汰換，2021至2022年完成AT-3教練機的汰換，總預算約700億元。由於蔡英文已明白宣示本案將以「自研自製」方式進行，此一計畫勢將調整。若民進黨政府仍要如期從2017年開始，則軍事投資建案文件、規劃期程和總預算需求的調整，須在8月中旬前完成。

同時，民進黨政府還需注意，因汰除時間延後，所衍生的F-5E/F結構安全問題。雖然台灣庫儲的F-5E/F零附件充裕，但「機背縱樑」和「垂直安定面」等結構問題，除投入經費補強或更換外，別無他法。

而在國內生產「高教機」的漢翔公司，也須面對《政府採購法》中，「研發與製造分離」的規定。民進黨政府若要推動高教機「自研自製」，也許該盡速以另立專法或修法的方式，排除「政府採購法」的限制。

二、2017是否續徵一年期常備兵役？

民進黨在大選前已宣布，將於執政後十個月內討論兵役制度問題；但在這個會議召開前，必須馬上做決定的，是2017年是否繼續徵集1993年次以前的役男入營，服一年常備兵役。

國防部原定從2015年底後，就不再徵召義務役役男服常備兵役；但2015年8月時，因國防部預判到當年年底，志願役人數仍無法達到計畫目標，遂宣布2016年將再徵集23,100名役男入營，以補足缺額。

值得注意的是，據傳行政院2015年8月進行跨部會協商時，國防部除提出2016年需求數外，也拋出2017年需求，只是未提供確切人數。國防部在2015年8月26日的記者會也指出，若2016年預估2017年無法達標，「2017年仍可能繼續徵兵」。

目前國軍總員額仍為21萬5千人，其中「編制員額」19萬6千人；若以90％計，「現員數」當維持在17萬5千人上下。但2015年6月底，國軍志願役官士兵現員數僅約13萬2000餘人，2016年志願役官士兵的「預算員額」也只有14萬9108人；在總員額維持不變的情況下，即使2016年順利招募到1萬5000人，扣除退伍人員後，可能還是會有不小的缺口。

考量相關徵兵作業與役男生涯規劃，2017年是否繼續徵兵？徵集人數約為多少？恐怕就成為三軍統帥蔡英文5月20日就職後，馬上要決定的問題。

三、軍售與台美軍事交流

除潛艦案，馬英九總統第二個任期中，另有多個爭取數年，卻未獲美方肯首的軍售案，包括F-16所用的AGM-154滑翔炸彈、AGM-158空對地距外飛彈、AGM-84H/K增程攻陸飛彈、AGM-88高速反輻射飛彈等四種精準彈藥，以及P-3C所用的「智能水雷」等。

此外，台美軍事交流的指標——台灣空軍飛行員到美國路克空軍基地（Luke Air Force Base）的飛行訓練，將於2017年年底屆滿。國防部高官曾在2015年下半年表示，本案已延到2019年，經查證應是該官員誤記。由於本案每年所需預算龐大（2016年預定送訓53員，預算約14.5億），國防部內一直有質疑；在2015年底更傳出國防部要求空軍，在今年下半年就「是否有必要持續」提出檢討報告。由於台灣最遲要在明年上半年告知美方，是否延續本案，這也將成為蔡英文就任後，需優先決定的課題。

平心而論，馬英九總統八年任期內，台灣與美方在軍事上進展最多的是雙邊人員交流。以往只有雙邊高層例行性會議，以及裝備銷售後的技術會議；後來逐漸深入到部隊觀摩、受訓、武器赴美試射甚至共同演習——在2016年公開預算書中，就可看到「參訪聯合戰備訓練中心暨觀摩基地演訓」、「觀摩夏威夷美軍史崔克旅演訓」、「空運演習」、「空軍聯合搜救演習」和「觀武系列演習」等。新政府就任後，軍事交流是否會受到「台北－華府－北京」三邊關係可能變化的影響，十分值得觀察，也構成蔡英文的國安/國防團隊的考驗。

四、頒布國家軍事戰略相關文件

依照《國防法》第三十一條，國防部應於每任總統就職後十個月內，向立法院公開提出《四年期國防總檢討》，說明新總統的戰略指導，作為未來四年國防施政的依據。民進黨在2015年9月2日的中常會中，也提及若2016年重返執政，將在總統就職後十個月內，一併公布《國家軍事戰略》，作為《四年期國防總檢討》的指導文件。

民進黨政府也不排除在執政後，於國防部下設立「國防產業協進小組」，由相關部會首長、立法委員代表、中科院院長、學界代表和產業界代表共同組成，就國防產業發展提出策略建議。新總統則在就職後十個月內，召開國家安全會議討論這些建議，然後訂出《國防產業發展策略》，作為後續產業發展、武器研發、產業規範制度，和武器採購的政策指導。

五、勇固案與募兵制何去何從

台灣受限於人口總數，不容易召募到17萬5千人的志願役官兵，這使馬總統決定推動「勇固案」，進一步裁減軍力。

國防部已在2015年上半年，大致完成國軍兵力規模與組織結構調整的規劃，並於2015年底、2016年初透過電腦模擬，推估「相對最適兵力需求」。國防部原本預計以五年時間，將總員額從21萬5千人，裁減為18至19萬人；組織結構則依「主戰單位數盡量不動，但內部組織調整」的原則，逐年進行。然而後來因立法院有意見，加以政黨輪替，暫停實施。

民進黨針對「勇固案」是否延續推動，曾在2015年9月2日的中常會中明確表示：「將減緩裁軍速度……勇固案暫不實施」。在「募兵制」部分，民進黨在2015年5月26日表示：「執政後，將在十個月內廣徵各方意見，於《四年期國防總檢討》中提出兵制主張」。在2015年9月2日的中常會中，民進黨也宣示將推動「改良式募兵制」，並獲蔡英文本人認可。

綜合相關論述，可判斷在蔡英文5月20日就職後，將以十個月的時間，先完成《國家軍事戰略》，再據以完成《四年期國防總檢討》，並說明「兵力規模」、「國軍結構」和「改良式募兵制度」的相關規劃；接著就以二到四年的時間，推動前述調整。

事實上，倘若無法宣布重徵1994年次以降的役男入營服常備兵役，國軍總兵力（至少現員數）的下修將無可避免。就算民進黨政府在2016年後，續徵1993年次以前的役男入營填補缺額，其人數也將快速減少：2016年估計約有3萬人、2018年即快速下降為1萬8千人，2019年更不足8千人。

而未來四年，防空飛彈指揮部和通資電軍，可能有不少人力需求。在此情況下，國軍兵力結構該如何調整，就成為蔡英文就任後最棘手的課題。（揭仲，淡江大學國際事務與戰略研究所博士）

https://theinitium.com/article/20160513-opinion-JieZhong-Taiwan-Military/

原文刊載於 2016年 5月12日 中國時報之"時論廣場"

陸戰隊66旅破天荒出現在下基地前，正、副連長同時看精神科的案例。近年國軍規模大幅縮減，國防部也數度採取行動，希望減輕部隊的業務量；但為何業務不堪負荷的狀況仍屢見不鮮？其中固然有個人因素，但在制度和內部文化上的缺失，也不容輕忽。

例如國軍公文傳遞過程中，常常可見「會辦」，表面上是慎重與溝通；但幾乎凡事「會辦」的結果，形成只增加業務量，卻很少有助於溝通的情形。以2013年的某道命令為例，該命令經電子公文發出後立即生效，按理下級不需表示意見。可是命令下到陸軍總部，業務主辦單位先送各單位會簽後，再轉發到某軍團；軍團和旅部也都依樣畫葫蘆。結果就是這道命令經過40多天，才發到旅的下級單位。

此外，國軍基層部隊下基地前，部隊幹部往往會先經過一番折磨。因為長久以來，國軍作業維持費都是按實際需求打好幾折編列；在有限預算優先支援高精密主戰裝備的情況下，多數基層單位碰到裝備故障或零件欠缺時，只能想辦法先交代過去再說。可是一旦下基地，人員與裝備的妥善都要符合一定的標準，累積多日的問題突然要限時解決，基層幹部的壓力可想而知。

外界對軍中事故的放大檢視，也是造成國軍業務繁多的原因。每當國軍發生意外或風紀事件時，為應付各界的「關注」，高層只得重申前令，甚至頒布新的嚴令，有時還加重連坐。殊不知，無論是「重申」或「新頒」，伴隨而來的就是一大堆宣導、示範與督導；加重連坐，可能使高階主官管為留下可供自保的紀錄，對所屬額外增加許多要求。

但前述文化和預算等問題存在已久，想在短期內大幅改善十分困難。也許國防部比較能做的，是增加基層單位的軍官編制數與現員數，讓單位有更多的幹部分擔壓力；中共自2015年啟動的軍改中，有一個不太引人注意的項目，就是試辦替若干「合成步兵營」增編參謀長與參謀人員，紓解基層單位的壓力。其次，就是持續提高士官的素質與職權，讓士官能扛起較多的管理任務；國軍原本有此計畫，這兩年卻因故沒有獲得足夠重視，十分可惜。（作者揭仲 為淡江大學國際事務與戰略研究所博士）

http://www.chinatimes.com/newspapers/20160512000427-260109

原文刊載於 2016年4月11日 風傳媒之 “觀點投書"

馬英九與蔡英文3月30日舉行眾所矚目的「雙英會」。馬總統一如各界預期，主動就南海主權維護問題希望與蔡英文交換意見；但據會後轉述，蔡英文只強調「民進黨在南海議題上的立場、主權主張沒有改變」、「外界不要誤判」和「希望儘快了解相關史料」，未做出具體的說明與回應。蔡英文的保守回應，雖不免讓人有些失望；但也可反映出其執政後，在南海上所面臨課題的複雜性。

筆者認為，在民進黨執政後，蔡英文及其國安團隊在南海所要面對的課題，大致可分為二部分：第一是對馬總統任內諸多作為是否延續；第二則是對南海的主權論述是否調整。

馬總統任內諸多作為是否延續

平心而論，馬總統執政八年內，對南海主權維護著墨甚多，只是因為過於顧忌美國的反應，多數情況下寧可隱而不宣。例如經濟部在2011年4月，就已同意台灣中油公司在太平島及其周圍100浬海域設定石油與天然氣探礦權，總面積達13萬7381平方公里；在2015年4月期限屆滿前，又延長至2017年4月。台灣中油公司也在2012年10月派出測勘團隊，由海軍軍艦的護航前往太平島進行勘查；隨後又在2014年與2015年，在經濟部指導下，各至少進行一次「南海海域非生物資源調查」與「海域水文調查和探勘可行性評估」。

值得注意的是，「核定探礦權」和「資源探勘行動」具有高度的宣示性，也容易引發其他聲索國的關注。因此民進黨政府上任後，對將於明年（2017年）4月屆滿的「探礦權」該如處理？蔡英文政府是否會在今年下半年，主動或被動修改相關法律，讓屬國營事業的台灣中油公司能繼續向經濟部申請展延？又核准範圍是否縮小？相關資源探勘作業是否持續？就成為觀察蔡英文政府對南海主權態度的指標。

在防衛力量與海域執法能量方面，馬總統任內也有顯著提升。除了興建可供大型海巡艦駐守的碼頭、以「重裝運補」的名義派軍艦定期巡防南沙海域、將重型迫砲與防空砲搬上東沙島與太平島外，更在2014年4月派出由6艘海軍軍艦所組成的特遣艦隊，載運陸戰隊重返太平島，舉行大規模的「衛疆作戰」實兵演練。消息指出，雖然短期內太平島不會再有類似操演，但海軍已根據實兵演練所蒐集的地形與戰術資料，於台灣本島設置模擬演習區，使後續相關演練可在本島進行。海軍大氣海洋局也在2013年，費時45天完成南沙太平島與中洲礁的海道測量作業，並在同年於太平島附近海域放置觀測浮標。蔡英文執政後這些措施是否延續，也值得觀察。

同時，為回應立法院設立主權碑的要求，內政部也多次派員到中洲礁進行地形測量，並累積了可觀的資訊。執政後是否繼續推動，也考驗蔡英文政府的智慧。

南海主權論述是否調整

除前述由馬英九總統移交的課題外，蔡英文政府另一個要面的，就是對南海的主權論述是否調整；尤其是國際仲裁法庭可能會在5月下旬到6月中，就菲律賓所提仲裁案作出決定。居時不管結果為何，蔡英文政府勢將面對來自相關各方的關切、甚至是壓力。

筆者認為，盡管有若干民進黨立委對太平島主權維護有意見，但蔡英文和其國安團隊不可能放棄太平島和東沙島。畢竟，太平島的飛機跑道還是在民進黨第一次執政時闢建的；而民進黨在2014年12月4日於美國華府所發布的藍皮書中，也明白表示：「如果執政，將把南海太平島建設成為人道救助與災害防救的前置基地」。

真正要觀察的反而是民進黨政府是否會應美國「部分」政界人士，和南海其他主權聲索國的要求，並同時滿足部份深綠人士與中共疏遠關係的渴望，而在主權論述上做出調整。然而，若民進黨政府真的有意如此，建議最好還是能夠三思。因為此舉非但不會如美國「部分」政界人士所預期，讓中共在南海問題上縮手，反而會讓中共因為主權的內涵與現狀遭受嚴重挑戰，被迫採取比現在更積極、強勢的手段，藉由升高緊張情勢來迫使對手妥協，以塑造符合中共基本立場的「新」現狀；類似「強制外交」作為，中共在2012年7月到2014年11月的日本「國有化」釣魚台所引發的危機中，就已經實施過一次。在中共與美國、日本和區域各國，彼此間都有「鬥而不破」共識的情況下，最後情勢會如何演變，很難預料；屆時蔡英文政府不無可能既賠上兩岸關係，又同時成為大國相互妥協下的犧牲者，不可不慎。

＊作者揭仲 為淡江大學國際事務與戰略研究所博士

http://www.storm.mg/article/100205

原文刊載於 2016年 4月1日 風傳媒 之 “觀點投書"

總統當選人蔡英文女士3月28日下午前往台中參訪航太產業，並一如預期作出下一代高教機將由漢翔公司「自研自製」的重大政策宣布。

現任國防部長高廣圻雖然在3月9日表示，下一代高級教練機將採「國機國造」，沒有外購的問題。不過，高部長的談話只是反應國防部在前年底、去年初就已經確定的政策，即未來的66架高級教練機不論是採用何種型號，除頭幾架可能需在原廠進行測試外，絕大部分的生產需在國內由漢翔公司進行，而且不能只是合作組裝。國防部也按照此一政策，在去年年底完成了所有的三階段建案作業。全案預算約700億，自民國106年起開始執行，108年開始獲得新機以汰換F-5E/F，109年底前將F-5E/F全數汰換，110年到111年執行AT-3的汰換工作。

蔡英文就任後若要調整此一政策方向，則首先該解決的是如何提升現役F-5E/F機隊的安全性。根據美國軍方在民國99年對我國F-5E/F機隊所作的評估，雖然庫儲零附件的數量尚稱充足，但由於機身部分重要結構，如「機背重樑」和「垂直安定面」等出現疑慮，「除非投入大量的維持經費，否則到108年，整體機隊效益將大幅下滑，風險也隨之提升」。在空軍早已決定從108年起汰除F-5E/F的情況下，近年國防預算對F-5E/F的投資僅以維持基本飛訓需求為主，未進行深度的延壽或結構補強；因此，若突然決定延後汰換，民進黨政府可能必須另外編列預算，大幅改善F-5E/F的機務狀況。

照蔡英文團隊的評估，「自研自製」將多耗時2至3年，並需投入額外450億元的研發與生產線籌建經費；雖未迴避「自研自製」將導致籌獲時間延後和預算需求大幅增加等代價，但認為籌獲時間僅「多耗時2至3年」，難脫過分樂觀之嫌！照漢翔董事長廖榮鑫近日受訪時所透露，IDF高教機預定「在新政府的未來4年內（即109年年中前），會先完成2架原型機的起飛」。照AT-3教練機的經驗，從民國69年9月首架原型機試飛，到民國73年第一架量產型出廠，中間經過近4年；這還是因為國防部在第二架原型機試飛前，就先在民國70年7月開始建立生產線的緣故。換言之，就算一切順利，則空軍取得第一架「自研自製」高教機的時間可能是民國113年，將F-5E/F全面汰除的時間則為114年，已較國防部目前規劃時程民國108年，晚了近5年。

但根據軍方先前委託相關單位所作的評估，雖同意漢翔有能力設計研發新一代的高教機，但不論是AT-3升級版或是IDF縮小版，所涉及的設計研改工作「並不如想像中的單純」；尤其是此型高教機要兼具「官校高級班」和「部訓」的功能，在機體設計和飛操軟體上所面臨的問題比較複雜；在原型機的完成和後續的飛試驗證方面，所需要的時間可能會比漢翔的「樂觀版」要長2到3年。屆時空軍的F-5E/F機隊、甚至AT-3機隊，若未經過一定程度的結構補強或延壽，還能不能維持一定的效益和安全性，不無疑問！

因此，民進黨政府若決心推動達高教機的「自研自製」，則當務之急是先撥出一筆預算，解決F-5E/F機隊和AT-3機隊延後汰換所可能產生的問題。

＊作者揭仲 為淡江大學國際事務與戰略研究所博士

http://www.storm.mg/article/95253

原文刊載於 2016年 3月30日 端傳媒

若馬上讓台灣的邦交國大失血，只會讓這張「邦交牌」很快失去效力。

蔡英文日前宣布，以對中共態度相對溫和的林全出任閣揆。馬英九總統還在友邦訪問，中共和甘比亞卻突然在3月17日宣布建交。蔡英文與其兩岸幕僚當然明白中共此舉用意，遂在隨後接受平面媒體專訪時，表示「不會被任何一個特定的想法所主導」，並要求中共決策階層注意「台灣民意與陸方期待之間有很大的落差」、「期待大陸可以運用這個機會展現一些善意」，回應中共的外交施壓。

無獨有偶，在蔡英文專訪內容刊出的同一天，中共官方「新華網」也以頭條文章，解讀習近平兩岸關係的講話。文中點出習近平必須從國家民族的大方向考慮兩岸關係，無法允許任何台獨藏匿和生存的空間；還指出「要充分考慮兩岸雙方社會的心理感受」，似乎是回應蔡英文在專訪中「需考慮台灣民意」的說法，同時點出習近平的難處。該文同時反映出，中共高層仍然期待蔡英文團隊最遲需在就職演說中，回應中共底線。

「先強硬，後彈性」

一直以來，中共內部不少鷹派對先前兩岸的「外交休兵」頗不以為然。民進黨全面執政的新發展，更讓中共內部疑慮加深。習近平此時同意與甘比亞建交，有先採取強硬行動向鷹派交心，並站穩立基點的作用；以免在蔡英文的回應未能滿足中共底線時，會遭黨內批判其對台灣太軟弱。

1995年克林頓（柯林頓）同意李登輝訪美後，江澤民和錢其琛即因為誤判美方態度，未在美方決定前採取大動作示警，在中共內部遭到強烈抨擊；甚至被迫在1995年7月的中央軍委會議中「自我批判」。習近平可不想重踏江、錢二人的覆轍。

習近平展現強硬姿態的另一個盤算，是讓日後對蔡英文作出可能的妥協時，不會被黨內視為「挫敗」，而能當成僅是談判過程中給予對手必要的「小惠」，甚至可以進一步包裝成蔡英文被迫屈服。但習近平的讓步是「進二步、退一步」，絕不會損及中共基本立場。

在2012年7月到2014年11月間日本將釣魚台「國有化」的危機中，在習近平主導下，中共領導階層也是採取這種「先強硬、後彈性」的方式處理。當時中共先採取一連串「強制外交」行動，結合海上武力維權執法與解放軍軍力展示，將緊張情勢推升到一定程度，之後才突然與日本達成共識。中共當時不再堅持日本需取消「國有化」，換取日本政府以文字方式，體現中日雙方對釣魚台主權歸屬存在爭議。

建交甘比亞的威力展示

雖然陳水扁的前例顯示，就算在就職演說中讓步，以後也有可能改變；但習近平仍然希望蔡英文在當選後，能對中共的堅持作某種妥協。倘若蔡英文在當選後，連在就職演說中，都不對中共做出任何妥協，那麼因為肅貪與裁軍樹敵不少的習近平，在中共內部的權威便可能面臨挑戰，甚至被迫採取一些大動作。反之，倘若蔡英文先妥協後又反悔，習近平就可以名正言順地讓台灣承擔「製造事端」的罪名。

蔡英文在總統大選前的許多談話中，透露了有意願在九二共識的「精神」和「歷史事實」來推動兩岸關係。但在蔡英文大勝和民進黨首次在國會取得多數後，蔡英文就選擇迴避這個問題。擅長談判、對中共高層心態有一定掌握的蔡英文團隊，明顯是採取「以時間換取空間」的策略，藉由讓中共高層心急的方式，替回應內容爭取較大的空間。

蔡英文本人一方面繼續迴避說明中共關切的主題，甚至在3月21日刊出的專訪中，還明白表示「在5‧20之前她不打算過早回應」；一方面透過任命對兩岸關係相對務實的林全組閣，和釋放願留用馬政府國安和大陸談判團隊等訊息，營造將務實處理兩岸關係的印象，來應付美國、中共和國際社會的「期待」。

但習近平或許洞悉了蔡英文團隊的想法，所以藉由與甘比亞建交作威力展示，目的是向台灣和國際宣示：若蔡英文繼續拒絕回應中共要求，後果將由台灣自負。雖然這做法會傷害馬政府和台灣民眾對大陸的觀感，但總比等就職演說內容公布後，因無法滿足中共底線而採取報復行動，有利得多。

握在手中的「邦交牌」

近年中共雖然暫停與台灣邦交國建交，但仍然具備讓台灣在邦交國數量上大失血的能量。國安局長楊國強去年10月5日曾表示，如果兩岸關係發生變化，80%以上（約17個）的邦交國會出問題。

在加勒比海和中南美洲，中共就透過「中國拉丁美洲加勒比海共同體部長會議」和「中拉論壇」等，與台灣的邦交國建立了高層外交接觸；其中光是「中拉論壇」，至少就有巴拿馬、洪都拉斯（宏都拉斯）、聖克里斯多福、巴拉圭等九個台灣邦交國參加。而台灣在此區的邦交國中，包括聖盧西亞（聖露西亞）、海地、多明尼加、巴拿馬和洪都拉斯等，已經或即將與中共設立相關機構。

除此之外，習近平於2014年11月，亦在斐濟宣布給予低度開發國家輸往大陸97％的商品零關稅待遇，而台灣在太平洋島國的六個邦交國中，吉里巴斯、索羅門和吐瓦魯就屬於「低度開發國家」。

儘管中共具備一次讓台灣邦交國大失血的能量，但習近平近年處理釣魚台與南海等主權爭議中，都呈現「逐次升高壓力」同時「始終維持與對手談判溝通空間」的雙重特性。筆者認為，習近平在處理台灣邦交國問題上，應該還是傾向「聽其言、觀其行、逐漸升壓」的方式。因為對他而言，現階段最重要的是不要讓台灣問題「添亂」，而非馬上解決台灣問題。

若讓台灣的邦交國大失血，只會讓這張「邦交牌」很快失去效力；屆時習近平就只能在大幅縮減兩岸民間交流、經濟制裁台灣，甚至武力威脅等手段上選擇。但這些手段除了可能激怒使台灣民眾，轉而支持法理獨立，其在實施上也極為複雜，更容易讓美國和日本等國際勢力獲得介入機會，這絕非習近平等中共領導階層所願意馬上面對的。

下個可能的建交目標

依筆者觀察，若中共高層與蔡英文團隊的「談判」遲遲沒有進展，則下一個該注意的國家是梵蒂岡。因為它不僅是台灣在歐洲唯一的邦交國，也是台灣所有邦交國中，經濟與現代化程度最高者。據BBC引述報導，中共與梵蒂岡「可能」已就阻礙關係正常化的「主教任命權」達成共識──或許是傳聞中的「越南模式」，也就是「越南教會提出超額名單，由教宗祝聖任命」的形式。若中共對蔡英文的回應不滿，很有可能先從梵蒂岡下手。其形式也未必是馬上建交，也可能從同意梵蒂岡在中國大陸設辦事代表處等開始，作為逐漸升高壓力的起手勢。

「同意梵蒂岡在中國大陸設辦事代表處」這件事，甚至不用等到 520 蔡英文就職日，因為台灣在拉丁美洲與加勒比海的友邦中，早已有了在中國大陸設置相關機構的先例。所以，這個措施如同與甘比亞建交一樣，可以作為威力展示的手段、卻又不會直接打破兩岸先前「互不挖牆角」的默契。

與過去八年國民黨的兩岸團隊相較，蔡英文團隊在處理兩岸高度敏感的政治議題時，或許更擅長、至少是更敢於運用一切手段與中共討價還價；然而，一旦涉及最敏感的區域，決定談判結果的往往是兩造實力的對比與國際形勢。接下來該怎麼回應中共的堅持，正考驗著蔡英文的智慧。（揭仲，淡江大學國際事務與戰略研究所博士）

https://theinitium.com/article/20160331-opinion-chinaandgambia1/

原文刊載於 2015年 9月 16日 《端傳媒》

除了改革百弊叢生的冷戰體制；海、空、二炮都可望擴充，更可能增設「空間（太空）司令部」。

特約撰稿人 揭仲 發自台北

習近平在「九三閱兵」宣布的裁軍計畫，是中共自1978年迄今第四次大規模裁軍，前三次分別是1985年鄧小平裁軍100萬、1997年江澤民裁軍50萬，和2003年胡錦濤裁軍20萬。

中共堅信「槍桿子出政權」，裁軍首先要從政治維度解析：前述三次裁軍，都是最高領導人經過相當時間擘劃，等軍權在握、足以控制風險時，才在執政的中後期推出。鄧小平從1978年確認領導地位到宣布裁軍，中間經過8年；江澤民也是近8年；胡錦濤宣布裁軍時雖就任總書記不滿1年，但當時拍板的還是「留任」軍委主席的江澤民。 與前述三次裁軍明顯不同，此次裁軍離習近平2012年11月接班還不到3年，顯示習近平對解放軍的掌控已有一定的把握。誠然習近平上任後立即在軍中以激烈的手段肅貪，特別是日前因案獲罪的徐才厚與郭伯雄二人掌握軍隊大權超過10年，絕大多數的將領都曾受到這兩人的提拔。這時再推動裁軍與組織調整，對甫接掌大權的習近平造成潛在的風險。

為消除這種風險，習近平除了在2014年10月27日，於福建古田鎮召集200多位將領開會，希望藉由1929年中共中央整頓軍風的「古田會議」蘊含的歷史意義，確立習近平對軍隊的絕對控制權；然後又在2015年上半年對中央軍委辦公廳、中央警衛局、北京衛戍區和國家安全部等單位進行密集的人事調動，以確保中樞安全。 另一方面，在大規模裁減人力後，短期內解放軍的預算、尤其是軍事投資和改善人員待遇等方面就不可能有大幅度、甚至與員額裁減30萬等比例的削減。這是對解放軍支持裁軍的獎勵，也可以避免軍中不滿的情緒擴散，讓反對者有可趁之機。

在裁軍內容部分，綜合中共高層的談話和目前批露的訊息顯示，這波「裁軍」計畫裏，員額減少只是附帶效果，真正的着眼點是中國國防部發言人所稱的「調整優化軍隊結構」。換言之， 不是迎接和平到來的偃武修文，而是提升戰力的秣馬厲兵。綜合各方研究，筆者歸納可能的調整項目包括：

一、現行7大軍區可能改組為「聯合作戰指揮部」，數量則會減少 自1950年以來，解放軍大軍區劃分已進行了4次調整，現行7大軍區是1985由鄧小平確立。

「軍區」是一種以地面防衛為核心的設計，由陸軍根據軍區內獨特的地理與氣候條件，設計一套符合各軍區特性的作戰戰略，並由海空軍進行支援。因此不僅7大軍區都是由陸軍主導，指揮官也全由陸軍出任，同時為了獨立作戰和因地制宜，軍區之下還有為數甚多的省級軍區，和大量的後勤、行政管理和動員單位。

但冷戰結束後，這種制度就已經落伍過時、百弊叢生。首先，在冷戰結束後，幾乎已經沒有外敵入侵中國大陸本土的可能，使解放軍地面部隊的任務，勢必將轉變為以應付邊界衝突、內部突發事態和台海局勢變化為主。現行軍區「劃地自守」、「獨立作戰」的設計已無多大價值。

其次，現行7大軍區所轄省軍區和後勤單位，過去以支援「獨立作戰」和「長期固守」，需進行物資動員整備為由，長期涉入防區內的生產、資源開採、基礎建設甚至商業行為，最後成為貪腐的溫床。截至2015年7月中旬，在解放軍已公布軍級以上幹部涉貪情形中，省軍區和後勤部門涉案人數的比例將近60％，即可看出情況十分嚴重。

更重要的是，為保衛後冷戰時期不斷延伸的國家利益，解放軍的戰略思想也逐漸轉變為「域外控制」，使海空軍多兵種聯合作戰和武力投射成為日後兵力運用的重點，但中共現行軍區組織卻難以轉型，來應付這類型的任務。例如為反制日本「國有化」釣魚台，中共在2013年11月宣布劃設「東海防空識別區」後，為統合海軍航空兵和空軍飛行部隊，中共卻捨南京軍區或濟南軍區現成的指揮體系不用，另外成立直屬總參謀部的「東海聯合作戰指揮中心」，即為明證。

經過長達10餘年的論辯，和近年多次的演習驗證後，解放軍內部對此一調整應該已形成足夠的共識。此次裁軍預料將把當前的7大軍區，改組為類似美國聯合作戰指揮部性質的「大軍區」，並提升海空軍在聯合作戰指揮部內的影響力，數量也可能縮減為4到5個，負責規劃與指揮某特定任務區的聯合作戰，指揮由中央軍委根據任務需要所撥交的部隊，以提高作戰指揮效率，並防止軍區長官擁兵自重。

二、陸軍裁減幅度最高

截至2014年底，解放軍陸軍總兵力高達124萬人，主戰兵力為18個集團軍，外加若干專業與邊(海)防守備部隊。由於中共所面臨威脅形態的改變，短期內進行地面大兵團作戰可能性微乎其微，因此一般認為在此次所裁減的30萬人中，絕大部分來自陸軍。可能的裁減方向包括：

1. 集團軍數量可能從現行的18個集團軍，每個集團軍約3至6萬人，裁減為不超過15個。
2. 集團軍內部組織也將調整，現役師級單位除極少數例外，都將縮編為旅，以簡化指揮層級，並大幅裁減野戰步兵人數；但同時強化每個集團軍的特戰、電子作戰(對抗)、陸航直升機和支援保障等單位，以增加效率與機動力、縮短反應時間，提升應付不同事態的任務彈性。

陸軍兵力的裁減的前提，是不損及中共應付邊界衝突、內部突發事態和台海局勢變化的能力。近年中國大陸內部軌道運輸的建設，有相當部分已完成每小時250公里的速度提升、雙線和電氣化工程；使中共地面部隊在突發事態發生、需快速與遠程調動兵力時，可透過空中與地面等多種手段執行跨區機動與跨區聯合後勤保障，並於6到48小時內，將一定數量的地面兵力輸送至中國大陸各地。

例如在2013年的「使命行動－2013」跨區戰役演習中，隸屬南京軍區的第31集團軍1萬7千多名參演部隊，就在短時間內進行3萬多公里的遠程機動。

三、非戰鬥與機關單位將大幅裁減或轉為文職

此波裁軍將大幅裁減機關總部之非作戰機構，包括各級文工團、體工隊和雜技團等；也將撤銷省軍區和軍分區；部分行政、醫療、後勤、維修和科研人力可能直接委託民間處理，或改為文職人員。

四、海空軍人數不會有大幅的變動，部分單位反而可能擴編

預料此波裁軍，解放軍海軍中現存的老舊船艦將被汰除，員額轉用於新型的船艦，例如建造中的2艘航空母艦、擴編核子動力潛艦部隊和兩棲登陸艦隊；並新設「航母司令部」，管理至少3艘航空母艦和3個航母航空兵旅。空軍也將裁減部分使用老舊機型的戰鬥機單位，將員額用於擴編運輸機、預警機和轟炸機部隊；甚至可能擴編空降15軍，增編直升機突擊單位。海空軍所屬後勤保修單位也可能縮編或改為文職，將部分維修補保工作委由民間單位執行。

五、二砲部隊將擴編

二砲部隊的擴編早在此次宣布裁軍前就已開始，其總兵力已從2013年底的14萬餘人，增為2014年底的15萬餘人，「各型彈道及巡弋飛彈」的數量則從1600枚增為1700枚。主要的調整方向是各導彈旅擴編為6個發射營，並大幅增加巡弋飛彈發射部隊，也可能增設專司反制大型水面艦的飛彈旅。

六、可能增設「空間司令部」

中共也可能將現行隸屬於總裝備部的相關單位，改隸為增設、直屬中央軍委的「空間(太空)司令部」，以發展戰略預警、軍事航天、反飛彈和反衛星的「天軍」戰力。

七、部分邊防和海防部隊可能改隸武警

近年中國大陸內部的安全形勢有越來越嚴峻的情形。除新疆連續發生攻擊事件，並蔓延到其他城市；每年「多達10萬餘」、甚至20餘萬起，參與人數也越來越多的群眾抗議與騷亂事件，也令中共領導階層感到頭痛；而隨着達賴喇嘛年事日高，西藏的情勢也令中共高層感到難以放心。 估計在2013年底，隸屬國務院的武警部隊高達68萬，其中新疆總隊兵力可能就高達7萬。但前述情勢發展，使中共高層覺得有必要強化內部維穩力量。首先是在2015年2月新頒布的《軍隊基層建設綱要》中，為解放軍基層部隊增加了「維護社會穩定」的任務。但將解放軍用於維穩工作終究非長久之計，因此中共可能重施故技，將目前負責邊防和海防的解放軍單位改隸武警，除強化反恐和重點部位的保衛能力，也不排除在邊界地區或重點省分增設武警機動師。

https://theinitium.com/article/20150917-taiwan-armycutdown2/

原文刊載於 2015 年 9 月 10 日《端傳媒》

中國共產黨領導人習近平宣布裁軍三十萬，將對台灣帶來和平還是警訊？

特約撰稿人 揭仲 發自台北

9月10日，台灣最一年一度、規模最大的「漢光演習」逐步進入重要階段。中國國防部突然公告將在福建沿岸，位於金門偏北的位置舉行軍事演習。這項信息在台灣引發一陣關注和討論，但無論從公告的區域、時間和美、日等國的反應看來，它更可能的只是一場例行演習。

真正值得密切關注的，其實是一個星期前中共領導人習近平在北京主持閱兵儀式時宣布裁軍30萬。因為此一計畫名為「裁軍」，實際上確是對解放軍的組織進行「調整優化」，對中華民國台灣的軍事威脅非但不會減少，反而大幅增加。

首先，裁軍意味着解放軍聯合作戰的能力將會提升。

在習近平接掌政權後，已完成設立中央軍委聯合作戰指揮中心，並在近年多次演習，和與日本就釣魚台的主權爭議中，對跨戰區聯合作戰指揮機制進行實地地演練，並累積了一定的經驗。如果裁軍計畫順利完成，解放軍將能更快速的累積聯合作戰指揮的經驗，提升解放軍在現代化、資訊化條件下，執行聯合作戰的能力。

第二，解放軍的海空軍戰力在裁軍之後將不落反升。

帶這一波中共裁軍與結構調整中，解放軍海空軍主戰兵力的戰力與效能，將隨着老舊裝備的裁減，與先進武器系統大量服役而更形提升。以海軍艦隊兵力為例，除了增加航空母艦和核子動力潛艦的數量，先進的 052D「中華神盾」飛彈驅逐艦、052C飛彈驅逐艦、054A飛彈護衛艦和056輕型飛彈護衛艦等新一代水面艦也將大量服役，取代較老舊的051級驅逐艦與053級護衛艦。使水面艦隊主戰兵力的總數雖然仍維持在目前的70至80艘，但整體戰力卻呈倍數增加。

更值得注意的是，解放軍海軍也可能將裁汰老舊裝備所騰出的員額與資源，用於擴充兩棲登陸艦和補給艦。解放軍空軍也將把汰除老舊戰鬥機部隊所騰出的員額和資源，擴編運輸機和預警機部隊，使解放軍的渡海作戰能力獲得明顯的提升，相當程度抵銷了台灣海峽對中共攻台所造成的障礙。再加上徵召建造時就已經考慮必要時可支援軍事運輸任務的商用特殊船舶，使解放軍有可能如期在2020年，建置完成對台動武的全面性作戰能力。

第三，解放軍二砲部隊更是不減反增。

二砲部隊擴編早在習近平宣布裁軍前就已經開始，其總兵力已從2013年底的14萬餘人，增為2014年底的15萬餘人。根據中華民國國防部發布的公開資料，共軍「各型彈道及巡弋飛彈」的數量，也從2013年底的1600枚增為2014年底的1700枚；「海峽當面部署短程彈道飛彈與巡弋飛彈」則從2013年底的1400枚，增為2014年底的1500枚。未來非但不太可能裁減，還有可能大幅增加巡弋飛彈的數目，對台灣本島、甚至「第一島鏈」內的美國與日本軍事目標所造成的威脅日益升高。

第四，調整後的集團軍更適合對台作戰。

在中共這次「裁軍」中，目前傳出將現有18個集團軍被刪減數個。獲得保留的集團軍也將進行結構調整，將所有師級單位改編為旅，以減少步兵和裝甲兵的數量；同時為各集團軍增編陸航、防空、特戰、電子網路對抗和作戰保障單位。其中，負責對台作戰和擔任戰略預備隊任務的集團軍，所轄的陸航、防空、特戰、電子網路對抗和作戰保障等專業部隊，至少都是旅級。

改組後的中共集團軍，將一改原本組織鈍重，只適合遂行大兵團地面戰鬥的缺失；調整後的中共集團軍將以聯兵戰鬥群搭配專業支援部隊，使這些作戰編組具備更大的任務彈性與更高的機動性，能執行包括快速反應、跨區機動和海空遠程兵力投射等形態的任務，也更適合台灣本島陸地面積狹窄、地形複雜、城鎮密度高的作戰環境。必要時，解放軍還能從各集團軍中，抽調受過高度訓練的「拳頭部隊」編組攻台軍，支援對台作戰。

更值得注意的是，解放軍兵力雖然裁減，但軍事支出不會等比例減少。中國大陸2014年的國防預算為8082億元人民幣，約1320億美元，較2011年至2013年的6012億、6703億和7406億，連續保持12.7％、11.2％與10.7％兩位數成長。

筆者的結論是，如果中共的計畫順利達成，則總人數雖然減少，但員額裁減後的解放軍，在相對充裕的國防預算支援下，不僅會比裁減前具備更高的效率，和更強的作戰能力，「揮拳」的速度與距離也將比裁減前更快、更遠，對中華民國台灣乃至整個亞太地區的威脅，非但未見減少，反而大幅增加。

https://theinitium.com/article/20150911-taiwan-armycutdown/

2013-08-10╱聯合報╱第A23版╱民意論壇╱揭仲

洪仲丘案重創國軍形象，士官階層遭受的質疑尤其嚴重，甚至已接近被妖魔化的程度；而處於驚弓之鳥狀態的國防部，也急就章地推出「士官制度改革方案」，重點指向「建立士官輪調制度」和「縮減士官權限」。這不但無助於改善國軍管理缺失，更會對國軍戰力造成不利影響。

目前國軍士官來源，「志願士兵轉服」和「士官二專班」，合計已占百分之七十以上，在心智成熟度、學歷落差和部隊實務熟悉度上，均已有所改善。

近代史上所有戰功彪炳的部隊，如二次大戰的德軍和美軍一○一空降師等，構成基層單位骨幹的，往往不是軍官而是士官，這點在特戰單位和高技術性的海空軍後勤單位尤其明顯。因為軍官為了歷練，必須輪流到不同的單位擔任不同的職務；士官由於任務單一，在專業技術上常比多數的基層軍官純熟。加上在同一單位長留久任，無形中會把部隊評價和個人成就做連結。例如影集「諾曼地大空降」中，在巴斯通包圍圈內，帶領、凝聚士兵度過難關的，不是連長和排長，而是一批從單位成立時就在的士官。但國防部卻要讓士官輪調，這根本與士官制度的目的不符！

要讓士官制度健全，除提升地位，也要給予機會，讓士官能扛起基層部隊的訓練、督導和任務執行規畫之責，讓軍官集中心思在指揮和管理上；其他國家的軍隊，還會刻意讓士官擔任比自身階級高的工作。像二次大戰時的德軍步兵連常只有二位軍官，讓資深士官長擔任排長；而在美國「三角洲」和「海豹」等特戰部隊中，執行偵察和突襲任務的小組，往往都是由士官長擔任指揮。國防部的改革方案卻要縮減士官權限，根本是反其道而行！

2011-04-13╱聯合報╱第A17版╱民意論壇╱揭仲

國防部在麻豆戰備跑道進行戰機起降操演，筆者肯定飛行員和地勤人員的表現，但質疑戰備跑道的戰術價值。

首先，國內各高速公路的戰備跑道，在規劃時都未考量戰機和地勤設施的疏散路線及掩蔽，戰時能發揮的作用非常有限！

以瑞典為例，戰機落地後，馬上可以從與戰備跑道相聯的公路支線上，疏散到附近森林中隱蔽並進行保修工作。反觀我國，一旦戰機在戰備跑道降落，不僅地勤人員和器材要從附近機場沿高速公路趕來，在台灣西部各戰備跑道都在中共導彈射程內的情況下，中共只要以導彈破壞戰備跑道附近的交流道或橋梁，就能阻止空軍從鄰近機場調動人員和物資，讓戰備跑道陷入無用武之地。

此外，當戰機降落在戰備跑道後，地勤人員要為戰機進行加油、整補及掛彈，至少要八十至九十分鐘，若要排除機件故障，可能會延長到四小時；若再加上後勤車隊到達現場所需的時間，則戰機滯留在戰備跑道上可能長達數小時之久。戰機在空蕩蕩、毫無掩蔽的公路上停留這麼久，就算沒被戰術導彈炸毀，也可能毀於後續的空襲。

綜上所述，國人對戰備跑道的功用不必給予太高的評價，但此一戰術作為在分散中共導彈火力、增加中共攻台作戰整體複雜度上，仍能有一定的價值。